Urzędnicy KAS słabo kontrolowali podatników i prawidłowość korzystania z ulg w PIT

Działalność analityczna, prognostyczna i badawcza a także analiza ryzyka w obszarze PIT, dotycząca niezgodnego z prawem korzystania przez podatników z wybranych odliczeń i zwolnień w tym podatku, nie zawsze była prowadzona prawidłowo, systematycznie i rzetelnie. Zastrzeżenia kontrolerów NIK budzą zwłaszcza nieprawidłowości w zakresie wykorzystania niepełnych danych do analizy ryzyka, braku szacunków odnośnie luki podatkowej, niezgodności z ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej i spóźniona reakcja organów na spadającą systematycznie liczbę kontroli zasadności odliczeń, z których korzystali podatnicy. Co do zasady jednak naczelnicy skontrolowanych Urzędów Skarbowych prowadzili działania sprawdzające prawidłowo, co pozwoliło na zwiększenie zobowiązania podatników w podatku PIT o kwotę ponad 2,6 mln zł.

Dochody podatkowe stanowią największą część dochodów budżetu państwa. W latach objętych kontrolą NIK (2019–2023) ich udział w dochodach budżetu wynosił między 87,7% a 92,8% dochodów zaplanowanychoraz w granicach 90% dochodów zrealizowanych. Wśród dochodów podatkowych budżetu państwa istotną rolę odgrywał podatek PIT, stanowiący odpowiednio 16,6%, 16,1%, 14,8%, 14,1% i 13,9% dochodów zaplanowanych oraz 16,3%, 15,2%, 14,9%, 13,8% i 16% dochodów zrealizowanych.

Odliczenia i zwolnienia w PIT – zmniejszone wpływy do budżetu

Podatnicy PIT często i chętnie wykazują w swoich zeznaniach odliczenia z tytułu ulg podatkowych i równie chętnie korzystają ze zwolnień w PIT, dzięki czemu zmniejszają kwotę podatku. W latach 2019–2023 podatek należny od dochodów podlegających opodatkowaniu wynosił odpowiednio 79 mld zł, 75,1 mld zł, 86 mld zł, 64,5 mld zł i 87,7 mld zł. Odliczenia od dochodu (bez odliczeń składek na ubezpieczenie społeczne i odliczeń z tytułu kosztów kwalifikowanych) wyniosły w latach objętych kontrolą 8,1 mld zł, 12,7 mld zł, 16,7 mld zł, 13,7 mld zł i 12,5 mld zł, a odliczenia od podatku (bez odliczeń składek na ubezpieczenie zdrowotne) odpowiednio – 6 mld zł, 6,5 mld zł, 5,9 mld zł, 4,1 mld zł i 4,6 mld zł.

Tak znaczący wpływ odliczeń i zwolnień w PIT na łączną kwotę podatku należnego spowodował konieczność skontrolowania czy jednostki KAS prawidłowo weryfikują zasadność korzystania przez podatników z tych preferencji podatkowych. Kontrola została podjęta z inicjatywy własnej NIK i poprzedziły ją szczegółowe analizy przedkontrolne. Z uwagi na dużą liczbę przewidzianych w przepisach odliczeń i zwolnień w PIT kontrolą objęto jedynie wybrane spośród nich, tj. odliczenie od dochodu z tytułu darowizn przekazanych organizacjom na prowadzenie działalności pożytku publicznego w sferze zadań publicznych, darowizn przekazanych na cele kultu religijnego, darowizn na działalność charytatywno-opiekuńczą Kościołów, wydatków na cele rehabilitacyjne, wpłat na IKZE, odliczeń od podatku z tytułu ulgi na dzieci, wspólne opodatkowanie z małżonkiem, opodatkowanie rodziców samotnie wychowujących dzieci oraz zwolnienie z opodatkowania dochodów ze zbycia nieruchomości.

Kontrolą objęto Ministerstwo Finansów, trzy izby administracji skarbowej i pięć urzędów skarbowych z obszaru województw mazowieckiego, lubuskiego i dolnośląskiego.

Struktura KAS i jednostki objęte kontrolą

Obsługa i rozliczanie podatników PIT należy do zadań naczelników urzędów skarbowych. Inne organy Krajowej Administracji Skarbowej również mają przypisane zadania w tym zakresie. Minister Finansów koordynuje realizację zadań oraz sprawuje nadzór nad jednostkami organizacyjnymi KAS.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W trakcie prowadzonych działań kontrolerzy NIK wykazali, że weryfikacja korzystania przez podatników z wybranych odliczeń i zwolnień w podatku PIT była prawidłowa i rzetelna, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie analizy ryzyka.

Działalność analityczna, prognostyczna i badawcza oraz analiza ryzyka w obszarze podatku dochodowego od osób fizycznych dotycząca korzystania z wybranych odliczeń i zwolnień w tym podatku realizowana była na mocy Polityki Zarządzania Procesem Analitycznym (PZPA). Przewidziane w tym dokumencie zasady poddziału zadań, były niezgodne z ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej. Nie przypisano w nim bowiem zadań związanych z analizą przedmiotową ryzyka dyrektorom izb administracji skarbowej.

W zakresie działalności analitycznej KAS Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła nieprawidłowości. Zidentyfikowane ryzyka, ujęte w Centralnym Rejestrze Ryzyk, były poddawane przeglądom, ale nie zawsze przestrzegano ich częstotliwości określonej w PZPA, tym samym przeglądom brakowało systematyczności. Analizy ryzyka były nierzetelne, ponieważ podczas ich tworzenia nie wykorzystano pełnego zakresu danych dostępnych Krajowej Administracji Skarbowej – oparto je wyłącznie na danych z kontroli podatkowych przeprowadzonych przez urzędy skarbowe, a pominięto dane z czynności sprawdzających. Wpłynęło to na zaniżoną ocenę poziomu ryzyka i dopiero przeprowadzenie w roku 2024 analiz z wykorzystaniem pełnych danych (zarówno z kontroli podatkowych, jak i z czynności sprawdzających) doprowadziło w przypadku trzech obszarów do podwyższenia poziomu ryzyka z niskiego do średniego. Dodatkowo oparcie analizy ryzyk zidentyfikowanych w odniesieniu do osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej wyłącznie na danych z kontroli podatkowych było nieprawidłowe, ponieważ wobec tej kategorii podatników co do zasady kontrole podatkowe nie były prowadzone.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej prowadził analizy podmiotowe służące typowaniu podmiotów do dalszych działań podejmowanych przez urzędy skarbowe. Nieprawidłowy był jednak tryb przekazywania do urzędów skarbowych list wytypowanych podmiotów, ponieważ był niezgodny z Polityką Zarządzania Procesem Analitycznym.

Minister Finansów, pomimo określenia w kierunkach działania i rozwoju resortu na lata 2017 – 2020, konieczności opracowania założeń dla pomiaru luki w PIT, do dnia zakończenia kontroli nie oszacował luki podatkowej w podatku dochodowym od osób fizycznych. W konsekwencji nie posiadał wiedzy o wysokości strat budżetu państwa we wpływach z tytułu PIT, poniesionych m.in. w związku z nadużywaniem przez podatników odliczeń i zwolnień z tego podatku.

Nadzór sprawowany nad izbami administracji skarbowej i urzędami skarbowymi przez Ministra Finansów i Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w oparciu o monitoring realizacji celów i zadań wyznaczonych dla KAS w czteroletnich i rocznych kierunkach działania i rozwoju oraz rocznych planach działalności Ministra i Ministerstwa Finansów był prawidłowy i rzetelny. Zastrzeżenia budziła jedynie spóźniona reakcja Szefa KAS na systematycznie spadającą liczbę czynności sprawdzających przeprowadzonych wobec podatników korzystających z odliczeń i zwolnień w PIT przy jednoczesnym utrzymywaniu się na niezmienionym poziomie lub nawet wzroście liczby podatników korzystających z tych ulg.

Dyrektorzy izb administracji skarbowej prawidłowo i rzetelnie monitorowali realizację przez podległe urzędy skarbowe wyznaczonych przez Ministra Finansów i Szefa KAS zadań i osiąganie wyznaczonych przez nich celów, a także badali obciążenie pracą urzędów skarbowych. Skontrolowane organy podejmowały rzetelne działania związane z zapewnieniem jednolitego stosowania przepisów prawa podatkowego w zakresie wybranych odliczeń i zwolnień w podatku dochodowym od osób fizycznych. Wszystkie skontrolowane urzędy skarbowe były przygotowane pod względem organizacyjnym i kadrowym do realizacji zadań związanych z weryfikacją odliczeń i zwolnień w podatku dochodowym od osób fizycznych i identyfikowania nieprawidłowości w tym obszarze. Naczelnicy skontrolowanych urzędów skarbowych co do zasady prowadzili czynności sprawdzające wobec podatników korzystających z wybranych do kontroli odliczeń i zwolnień w PIT prawidłowo i rzetelnie, a w ich wyniku doprowadzili do zwiększenia zobowiązania w tym podatku za lata 2019–2023 o łączną kwotę 2,6 mln zł.

Wnioski

Do Ministra Finansów o:

• wypracowanie skutecznych mechanizmów pozwalających na rzetelne oszacowanie aktualnej wartości i struktury luki podatkowej w PIT.

Do szefa Krajowej Administracji Skarbowej o:

• uregulowanie w Polityce Zarządzania Procesem Analitycznym w Krajowej Administracji Skarbowej obowiązku prowadzenia przez dyrektorów izb administracji skarbowej działalności analitycznej, prognostycznej i badawczej dotyczącej zjawisk występujących w obszarze ich właściwości oraz analizy ryzyka.

Wniosek de lege ferenda do Ministra Finansów o:

• podjęcie działań zmierzających do zmiany przepisów ustawy o KAS, polegającej na doprecyzowaniu zakresu zadań analitycznych realizowanych przez dyrektora izby administracji skarbowej poprzez przypisanie mu wprost zadań prowadzenia działalności analitycznej, prognostycznej i badawczej dotyczącej zjawisk występujących w obszarze jego właściwości oraz analizy ryzyka.

W obowiązującym brzmieniu jako zadanie tego organu wskazuje się prowadzenie działalności analitycznej, prognostycznej i badawczej dotyczącej zjawisk występujących we właściwości KAS oraz analizy ryzyka, a taki sposób redakcji tego przepisu, zdaniem NIK, może prowadzić do jego niewłaściwej interpretacji i faktycznego ograniczania zakresu działań realizowanych przez dyrektora izby administracji skarbowej w ww. zakresie.

Odliczenia w PITKontrolaRozliczenie rocznePodatek PITKorekta PITHome 4