16.03 Polska reforma emerytalna

Polska reforma emerytalna - czy mocno opiera się na trzech filarach? Rozmowa z Zofią Czepulis-Rutkowską, dyrektorem Departamentu Współpracy Międzynarodowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 

Przyjęło się uważać, że polska reforma emerytalna wzorowana była na modelu chilijskim. Jak było naprawdę?

Reforma systemu emerytalnego w Chile była pionierska i jednocześnie całościowa. System finansowany repartycyjnie zastąpiono całkowicie systemem kapitałowym. Powstał tylko jeden, w pełni prywatny, filar. Było to możliwe z przyczyn ekonomiczno-politycznych. Uznaje się, że przyczyną polityczną były rządy junty wojskowej. Charakter tej władzy powodował, że opozycja oraz obywatele nie sprzeciwiali się zmianom. Jednocześnie w tym czasie gospodarka chilijska rozwijała się bardzo dynamicznie. Dlatego też, mimo że nowy system został odgórnie narzucony, istniało społeczne przyzwolenie na reformę. Należy również pamiętać o konstrukcji tego systemu, który objął relatywnie niewielką część społeczeństwa. Na przykład zostali z niego wyłączeni wojskowi i osoby prowadzące niewielkie firmy - a ten typ działalności przeważał w gospodarce. Reformy idące w kierunku wprowadzania obowiązkowego filaru kapitałowego w wielu krajach były inspirowane reformą chilijską. Obecnie w Chile przeprowadzono przebudowę dotychczasowego sytemu emerytalnego. Reformuje się zreformowany system, dostosowując go potrzeb społeczno-ekonomicznych.

Czy polityka była równie ważna w momencie powstawania sytemu zabezpieczenia społecznego?

Oczywiście. Wprowadzenie systemu zabezpieczenia społecznego pod koniec XIX w. przez kanclerza Niemiec Ottona von Bismarcka było swoistym "kupowaniem" klasy robotniczej. Tak więc czynnik polityczny absolutnie nie został wymyślony i wprowadzony dopiero przy reformie chilijskiej. Jest on obecny zawsze, co można zaobserwować również u nas na przykładzie chociażby przywilejów emerytalnych dla wybranych grup zawodowych.

Wróćmy jednak do pierwszego pytania o polską reformę emerytalną.

Nasza reforma została zainspirowana rozwiązaniami chilijskimi, ale niecałkowicie na nich oparta. Wzięto pod uwagę przede wszystkim nowe idee panujące w tym okresie w polityce społecznej. Generalna koncepcja polegała na wzięciu przez samych ubezpieczonych odpowiedzialności za swój los, na przykład za sytuację ekonomiczną w okresie starości. Uprzedmiotowieniem tych idei, w formie praktycznej, był słynny raport Banku Światowego z 1994 roku. Nie był to raport podający konkretne rozwiązanie do naśladowania, niemniej promował pewne koncepcje. Mówiono w tym opracowaniu, że korzystne jest powszechne wprowadzenie systemów wielofilarowych. Rolą I filaru było zabezpieczenie na wypadek biedy. Osoba starsza ma mniejsze potrzeby. Uznaje się, że ma gdzie mieszkać, posiada odpowiednie przedmioty codziennego użytku. Podobny standard życia do tego z okresu kariery zawodowej miał zapewniać II filar. Natomiast III filar powinien gwarantować wyższy standard życia. I właśnie na tym modelu bazowały reformy w Polsce oraz w wielu innych krajach. Koncepcja Banku Światowego odwoływała się oczywiście do modelu chilijskiego, ale jedynie częściowo. Przecież w tym kraju Ameryki Południowej poczatkowo był tylko jeden filar i to całkowicie prywatny. Synteza różnych modeli zabezpieczenia emerytalnego, przygotowana przez BŚ, mówiła natomiast o dwóch obowiązkowych filarach i jednym dodatkowym. W polskim systemie oparto się na rozwiązaniu trójfilarowym.

Czy w raporcie Banku Światowego określono, które z filarów są obowiązkowe, a które nie?

Założono, że I filar musi być zdecydowanie obowiązkowy. Miał być finansowany na zasadzie pay as you go, to znaczy, że z dzisiejszych składek lub podatków finansowane będą bieżące emerytury. Do rozstrzygnięcia pozostawiono to, czy świadczenie wypłacane z I filaru będzie kwotą stałą, czy uzależnioną od składek. W praktyce różnie to rozwiązano. Albo jest to właśnie kwota stała, albo, tak jak w Polsce, kwota zależna od odprowadzonych składek. W naszym kraju przyjęto taki model, ponieważ jesteśmy przyzwyczajeni do wzoru ubezpieczeniowego, w którym to, ile otrzymujemy, zależy od tego, ile włożyliśmy. Drugi filar powinien być raczej obowiązkowy. Chodziło zatem o stworzenie takich ram prawnych, aby drugim filarem było objętych jak najwięcej osób. Mocno podkreślano, że musi być on ściśle uzależniony od składek. Miał być finansowany w sposób kapitałowy, czyli na rynku prywatnym. Trzeci filar miał dotyczyć mniejszej liczby osób, z założenia przedstawicieli zamożniejszej części społeczeństwa. Nie mógł być zatem obowiązkowy.

A jakie są relacje w wysokości środków odprowadzanych do I i II filaru?

Możliwości jest bardzo wiele. Polski system przyjął relatywnie wysoką składkę na filar kapitałowy ponad - 7,3 procent. Wysoką, ale nie najwyższą. Wyższą składkę mają Łotysze i Słowacy. Niższą od naszej płacą natomiast Litwini, Węgrzy czy Estończycy.

Nasz system składa się trzech filarów. Dobrowolny filar jest bardzo słabo rozwinięty. Dlaczego tak się stało i jakie są jego perspektywy?

W okresie wysokiego bezrobocia mówiło się o rynku pracy pracodawców. To pracodawca narzucał warunki zatrudnienia i wysokość płacy. Przedsiębiorca nie postępuje inaczej, niż dyktuje mu to interes ekonomiczny. Jeżeli nie ma potrzeby dodatkowego wynagradzania, kiedy zapotrzebowanie na miejsca pracy jest ogromne, nie będzie organizował sytemu dodatkowych emerytur. Może bowiem zachować lub pozyskać siłę roboczą bez względu na to, czy utworzy III filar, czy nie. Dlatego też ten dodatkowy system nie mógł się rozwinąć i nie rozwinął się. Jeżeli pracodawcy mają problem ze znalezieniem pracowników, można sądzić, że będą zainteresowani dodatkowymi zachętami, aby przyciągnąć potencjalnych pracowników. Zachęty tak, ale niekoniecznie w postaci systemu emerytalnego. Znajdujemy się aktualnie w dobie rozwoju elastycznych rynków pracy. Zmienia się produkcja i zatrudnienie, ponieważ przedsiębiorcy w szybkim czasie muszą dostosować się do zmieniającego się popytu. Popytu nie tylko krajowego czy unijnego, ale także światowego. Dlatego też pracodawcy w inny sposób będą starali się zachować siłę roboczą. Nie przypuszczam, aby perspektywy dla dodatkowych systemów były obiecujące.

A może po prostu pracodawcy i pracownicy za mało wiedzą o dodatkowych ubezpieczeniach emerytalnych. Może ZUS powinien przeprowadzić kampanię informacyjną na ten temat?

Na pewno powinniśmy uczestniczyć w takiej kampanii. Szczególną rolę mógłby tu odegrać Departament Współpracy Międzynarodowej. Pozyskujemy bowiem informacje i bierzemy udział w różnych pracach porównawczych na temat zabezpieczenia społecznego. Powinniśmy być przede wszystkim świadomi tego, że zachodzące procesy demograficzne, ekonomiczne czy modernizacyjne w gospodarce zwiększają ryzyko braku odpowiedniego zabezpieczenia dochodów na starość. Powinniśmy apelować o samodzielne, dodatkowe zabezpieczanie się na okres starości.

Polacy również, mimo upływu dziesięciu lat od wprowadzenia reformy emerytalnej, mało wiedzą o II filarze. Jest on obowiązkowy, samodzielnie wybieramy natomiast fundusz, do którego chcemy należeć. Niewielu z nas to jednak robi i czeka na wylosowanie do otwartego funduszu emerytalnego. Może powinniśmy pomyśleć o specjalnych programach edukacyjnych na poziomie, na przykład szkół średnich?

Moim zdaniem edukacji nigdy za wiele. Takie programy są jednym z rozwiązań promujących wiedzę o konieczności brania w swoje ręce godnej ekonomicznie starości. Musimy jednak unikać mówienia tylko o zagrożeniach, bo może to wywołać niepotrzebną panikę. W pierwszym rzędzie musimy kłaść nacisk na rzetelną wiedzę. Trzeba się również zastanowić nad skutecznością takiego programu edukacyjnego. Sprawa pozytywnego informowania o zabezpieczeniu społecznym - co i jak trzeba robić w tej kwestii - to nie tylko polski problem. Informowanie jest szalenie trudnym zadaniem, przede wszystkim dlatego, że systemy emerytalne, a szczególnie ich część finansowa, nie są łatwe do zrozumienia. Nawet ludzie z wyższym wykształceniem mają duże kłopoty ze zrozumieniem specyfiki funkcjonowania zabezpieczenia emerytalnego. A w dodatku do trudności ze rozumieniem świadczeń długoterminowych przyczynia się wpływ tak zwanego czynnika krótkowzroczności. Bardziej nas interesuje to, co jest tu i teraz. Nie myślimy o odległej przyszłości. Prawa psychologii społecznej szalenie trudno pokonać. Nie znam takiego państwa ani takiej instytucji na świecie, które mogłyby powiedzieć: mamy świetne rozwiązanie, poinformowaliśmy wszystkich obywateli na czym polega system, jakie będą świadczenia, czego mogą się spodziewać, a czego nie powinni oczekiwać. Oczywiście podejmowane są działania, aby rozszerzyć wiedzę o zabezpieczeniu emerytalnym. Ostatnia Konferencja Instytucji Ubezpieczeniowych Krajów Nadbałtyckich, która odbyła się na Łotwie, była poświęcona temu zagadnieniu - informowaniu obywateli o zabezpieczeniu społecznym, w tym o emeryturach. My również aktywnie uczestniczyliśmy w tym spotkaniu.

Czy mówi się o dalszych reformach systemowych, na przykład o całkowitym przejściu na system kapitałowy?

Nie ma takich planów. Najlepszym przykładem jest wciąż Chile, w którym po ponad dwudziestu latach funkcjonowania systemu czysto kapitałowego wprowadza się udział państwa w zabezpieczeniu społecznym. Okazuje się bowiem, że w okresie starości wiele osób nie jest w wystarczający sposób zabezpieczonych. Państwo i tak musi pomagać. Dopóki w naszych społeczeństwach żywa będzie idea solidarności społecznej, dopóty państwo, czyli my wszyscy, będzie odgrywać istotną rolę w zabezpieczeniu emerytalnym. Można oczywiście teoretycznie założyć, że solidarność międzypokoleniowa nie istnieje i że zostawiamy osoby starsze samym sobie. W takiej sytuacji nie byłoby sensu tworzenia i utrzymywania systemów emerytalnych w ogóle. Każdy musiałby sam zapewnić sobie środki finansowe na starość.

W państwach nowoczesnych nadal obowiązuje wzajemna odpowiedzialność za los innych. W niektórych krajach, jak na przykład w kontynentalnej Europie jest bardziej "rozbudowana", w innych krajach, na przykład w państwach anglosaskich, mniej. Nawet w USA, gdzie powszechna jest ideologia indywidualizmu - odpowiedzialności za swój los, model solidarnościowy jest bardzo silny. Nie ma powszechnej ochrony zdrowia, ale składki na emerytury i renty są obowiązkowe dla wszystkich pracujących. Dopóki nie będzie ogólnoświatowej rewolucji w myśleniu o zabezpieczeniu ludzi starszych, państwo nadal będzie odgrywać istotną rolę.

A co z wiekiem emerytalnym, należy go podnosić w przypadku kobiet?

Moim zdaniem efektywny wiek emerytalny powinien być wyższy. Podnoszenie ustawowego wieku może się do tego w jakimś stopniu przyczynić. Jednak w tej kwestii oddziałują też inne czynniki. Osoba, która nie ma zajęcia i tak nie będzie go miała, niezależnie od wieku emerytalnego, jeżeli panuje wysokie bezrobocie. Niestety w Polsce bezrobocie znowu zaczyna rosnąć. Generalnie, należałoby podnieść podstawowy wiek emerytalny kobiet. Zdrowotność poprawia się, czyli zdolność do pracy trwa dłużej. Nie ma więc powodu, dla którego sprawna fizycznie osoba, mająca pracę, miałaby iść na świadczenie.

Generalnie mówi się o zrównywaniu wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, ponieważ w wielu krajach panie pracują krócej. Żyją natomiast dłużej od panów. Czy jest taki kraj, w którym mężczyźni przechodzą na emerytury przed kobietami?

Nie ma takiego państwa. Nawet nie słyszałam, aby były takie pomysły. Aktualnie panującą tendencją jest zrównywanie wieku emerytalnego dla obu płci. Oczywiście w niektórych krajach budzi to sprzeciw społeczny, na przykład. we Francji czy Grecji. Ludzie nie lubią zmian, zwłaszcza gdy wydaje im się, że są one niekorzystne dla nich. Ale zrównywanie wieku jest nieuniknione.

Ciekawe jest to, że obserwuje się, co jeszcze nie zostało w pełni poparte badaniami, że w pewnych grupach zawodowych, w których kobiety i mężczyźni pracują na podobnych stanowiskach i panują podobne ryzyka, następuje tendencja do wyrównywania długości życia. Nie wiadomo tak naprawdę, czy w przyszłości panie nadal będą żyły dłużej od panów.

Czy w którymś z krajów nastąpiły wypłaty z nowego systemu i czy można pokusić się o ocenę ich funkcjonowania?

Już we wszystkich krajach bałtyckich wypłaca się świadczenia ze zreformowanych systemów. Natomiast o ocenie tych rozwiązań będziemy mogli mówić dopiero z dłuższej perspektywy. Zwłaszcza, jeżeli mówimy o wysokości świadczeń z rynku kapitałowego. Oczywiście można przyjrzeć się doświadczeniu Chile. Z perspektywy obietnic, jakie składano obywatelom, reforma w tym państwie nie sprawdza się. Mówiono, że dzięki zmianom zainteresowani będą otrzymywać wyższe świadczenia. Tak się jednak nie stało.

A jak w świecie oceniana jest nasza reforma?

Nasi partnerzy bardzo pozytywnie oceniają przeprowadzone przez nas zmiany. Trzeba przypomnieć, że polska reforma została mimo wszystkich przeciwności szybko i sprawnie przeprowadzona. Koledzy z zagranicy pytają o nasze doświadczenia i korzystają z nich. My również czerpiemy z ich doświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma liczne kontakty w świecie instytucji ubezpieczeń społecznych. Jesteśmy bardzo aktywni w tej materii. Na pewno nie można powiedzieć, że koledzy z innych krajów kopiują nasz system, bo specyfika każdego państwa jest inna.

Rozmawiała
 Aleksandra Bełkowska

Źródło: KPRM

powrót do listy aktualnościMoja emerytura/renta